教育為一定的人口服務，人口的規(guī)模和結構變化深刻影響教育供給。受育齡婦女人數(shù)、生育政策調(diào)整、生育意愿變化、人口頻繁流動和人口城鎮(zhèn)化等多因素影響，我國基礎教育學齡人口的規(guī)模和分布正在發(fā)生重大變化。這要求基礎教育資源配置及時跟上人口變化步伐，進行相應調(diào)整，以實現(xiàn)人口和資源的良好匹配。
全面認識學齡人口變動特征
人口是教育資源配置的重要變量。全面認識學齡人口變動特征，是科學應對學齡人口變動挑戰(zhàn)的基礎。
出生人口具有一定的周期波動性。受人口再生產(chǎn)周期影響，出生人口每隔二十多年出現(xiàn)一次不同程度的高峰。上一次生育高峰期間出生人口的下一代陸續(xù)進入生育期，就會形成新一次生育高峰。我國生育政策調(diào)整時，正值育齡婦女人數(shù)高峰期，二者疊加導致出生人口出現(xiàn)較大增長。相反，生育政策的刺激效應僅持續(xù)了一段時間，同時育齡婦女人數(shù)下降，導致出生人口快速下降。出生人口的波動在教育領域體現(xiàn)為學齡人口的波動，要求教育資源配置進行相應調(diào)整。
出生人口對學齡人口的影響具有滯后性。從出生到入學存在一定的時間差，出生人口變化不會立即體現(xiàn)為學齡人口變化，而是會滯后一段時間。正是由于影響具有滯后性，人們難以在第一時間立馬察覺出這種影響。人口學專家也認為，人口事件往往是長周期事件，人口現(xiàn)象演變?yōu)槿丝趩栴}具有一定的時間滯后性。但是反過來也應看到：一方面，這個時間差為我們應對學齡人口變化，提供了重要的時間窗口；另一方面，中小學學位建設從規(guī)劃動工到落成和投入使用，也需要一定的時間，縮短了時間窗口。
出生人口對學齡人口的影響呈現(xiàn)梯次推移性。出生人口變化并非同時影響各教育階段，而是首先影響學前教育，然后影響義務教育，其次影響高中階段教育，最后影響高等教育和成人教育，逐步往后推移。當前學前教育學位需求高峰已過，義務教育正在迎來學位需求高峰，高峰即將向高中階段推移，高等教育和成人教育也需要前瞻性地預判其影響。梯次推移性提示我們，一方面要抓住當前的主要矛盾，集中力量解決主要問題；另一方面要統(tǒng)籌利用各學段資源，加強學段之間教育資源的騰挪調(diào)配。
學齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化性。受人口頻繁流動和人口城鎮(zhèn)化等因素影響，我國學齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化特征。一方面，城鎮(zhèn)擠鄉(xiāng)村空，部分地方城鎮(zhèn)學位供給壓力大與鄉(xiāng)村學位富余現(xiàn)象并存。2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.7%，義務教育在校生中城鎮(zhèn)占比81.9%，義務教育在校生城鎮(zhèn)化率高于常住人口城鎮(zhèn)化。另一方面，人口凈流入地區(qū)學齡人口聚集，人口凈流出地區(qū)學齡人口相對較少。在城鎮(zhèn)內(nèi)部，優(yōu)質(zhì)教育資源聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)或功能布局區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)等學齡人口聚集。
出生人口長遠下降趨勢明顯。受育齡婦女規(guī)模下降、年輕人婚育觀念改變等因素影響，近年來我國出生人口持續(xù)下降。人口出生率從2017年的12.64‰下降至2021年的7.52‰，出生人口下行壓力較大。出生人口減少，在一些地方已經(jīng)體現(xiàn)為學前教育入園兒童的減少。因此，從長遠來看，基礎教育學位需求呈下降趨勢。人口轉折時期，教育資源配置需要兼顧近期和遠期，做到既保障近期學齡人口增長需求，又不造成長遠教育資源的過度浪費。
科學應對學齡人口變動挑戰(zhàn)
學齡人口變動對區(qū)域基礎教育資源配置形成重要挑戰(zhàn)。各地結合自身實際，制定了符合區(qū)域特征的應對方案。
建立學位需求預測和預警機制，是科學應對學齡人口變動挑戰(zhàn)的工作策略和基本經(jīng)驗。學位需求預測有助于回答學位需求到底有多少、分布在哪里、缺口有多大、缺口分別通過每種方式能補齊多少等問題，有助于科學規(guī)劃和布局學位，確保學位布局與學齡人口分布相匹配，確保教育資源高效利用。尤其是在人口轉折時期，開展中長期學位需求預測，可以幫助地方更好地統(tǒng)籌近期學位需求增長和長遠學位需求下降，不造成教育資源的過度浪費；避免在學位需求增長時期一哄而上地新建改擴建學校，或在學位需求下降時期盲目地關停學校。學位需求預測需要綜合考慮人口出生、人口流入和流出、產(chǎn)業(yè)或功能布局、房產(chǎn)開發(fā)或拆遷等情況。個別有條件的地方實現(xiàn)了學籍數(shù)據(jù)和戶籍數(shù)據(jù)的關聯(lián)匹配，進而借助大數(shù)據(jù)技術和人工智能算法等，建立學位需求預測模型，為實時、動態(tài)地開展學位需求預測提供了便利。
在學位需求預測基礎上，可以建立學位預警機制。學位預警重在對相關指標進行監(jiān)測和評估，并適時向社會發(fā)出評估性預報。從各地實踐來看，有的地方依據(jù)全域范圍的學位需求預測結果，給出總量缺口預警；有的地方依據(jù)片區(qū)內(nèi)符合入學條件人數(shù)與學位供給數(shù)的比較，給出片區(qū)缺口預警；還有的地方依據(jù)符合入學條件人數(shù)與學位供給數(shù)的比例，給出風險等級預警。這些預警起著“預防針”的作用，提示政府相關部門凝聚共識、統(tǒng)籌學位規(guī)劃和建設、加大學位保障力度，引導家長理性擇校、及時調(diào)整入學預期。例如，2020年北京市在學位需求預測和預警基礎上，制定《關于進一步加強全市中小學學位建設的工作方案》，明確提出到2025年全市新建改擴建和接收居住區(qū)配套中小學150所左右，完成后新增學位16萬個左右，為擴大學位供給做出了重要保障。
充分挖掘存量潛力和努力確保學位增量，是擴大學位供給的兩個重要方向。一方面，要盤活存量資源，充分挖掘存量潛力。在出生人口和學位需求長遠下降、政府財政收支緊平衡背景下，充分挖掘存量潛力是確保教育資源不過度浪費、減輕政府財政負擔的重要辦法。各地在遵守中小學校辦學條件標準前提下，想方設法挖掘存量教育資源潛力。辦法包括：整合校內(nèi)空間，復合利用各類教室；改行政辦公室、學生宿舍、專用教室為普通教室；在不產(chǎn)生大班額的前提下適當擴大班級規(guī)模；臨時借用或租用校舍等。此外，各地還通過多種形式，加大學段之間和區(qū)域之間的教育資源統(tǒng)籌力度。例如，加強一貫制學校建設，方便學段之間統(tǒng)籌利用校舍；加強學區(qū)或教育集團內(nèi)部不同學段之間的學位共享；引導城區(qū)優(yōu)質(zhì)普通高中學校到郊區(qū)開展寄宿制辦學，招收城區(qū)學生等。這些方法為擴大學位供給、緩減學位供需矛盾起到重要作用。
另一方面，要加大跨部門協(xié)同力度，努力確保學位增量。中小學學位建設涉及教育、發(fā)改、規(guī)劃自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、財政等多個部門，需要跨部門協(xié)同發(fā)力。只有加大政府統(tǒng)籌力度，才能確保中小學學位建設順利推進。例如，2020年北京市《關于進一步加強全市中小學學位建設的工作方案》由北京市教委等六部門聯(lián)合印發(fā)，明確了各部門的職責分工，為學位建設工作的落實提供了保障。在人口流入集中地區(qū)、產(chǎn)業(yè)或功能布局區(qū)、房產(chǎn)開發(fā)密集區(qū)，要尤為加強中小學學校建設，嚴格落實新建住宅小區(qū)配建學校有關規(guī)定。除了擴大學位供給以外，各地還通過強化多校劃片、推進干部教師交流輪崗、推進普通高中校額到校招生、加強郊區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源布局等舉措，促進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，緩解學位結構性供需矛盾。
對鄉(xiāng)村地區(qū)而言，要加強城鄉(xiāng)學校的一體規(guī)劃，在鄉(xiāng)村振興和教育強國的戰(zhàn)略高度謀劃鄉(xiāng)村學校發(fā)展?？茖W開展鄉(xiāng)村地區(qū)的學位需求預測，在預測基礎上規(guī)劃鄉(xiāng)村學校布局，妥善處理好鄉(xiāng)村小規(guī)模學校撤并與保留的問題。對規(guī)劃長期保留的鄉(xiāng)村學校，應加強建設，推動建成鄉(xiāng)村溫馨校園，完善小規(guī)模學校與城鎮(zhèn)學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校一體化辦學機制，著力加強教師走教和交流輪崗，多措并舉切實提高學校辦學質(zhì)量，辦成小而優(yōu)的特色學校。對長期空置、確無運轉需求的學校，應當在充分尊重當?shù)卮迕褚庠傅幕A上，結合當?shù)貙嶋H，將學校空間轉化為服務周邊村民的鄉(xiāng)村幼兒園或圖書館、文化館、文體中心、敬老養(yǎng)老中心等其他社會公共事業(yè)，服務鄉(xiāng)村振興。
總之，在學齡人口變動背景下，要加強學位需求預測和預警，通過充分挖掘存量潛力和努力確保學位增量，擴大學位供給，保障每一位適齡兒童就近就便上好學，為每位學生成功、出彩提供機會，促進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，助力我國人口高質(zhì)量發(fā)展。
